Wadliwość nakazów, zakazów i ograniczeń związanych ze zwalczaniem epidemii SARS-CoV-2. Wyroki sądów w sprawach covidowych
Z perspektywy dwóch lat epidemii możemy pokusić się o podsumowanie orzecznictwa sądów w sprawach covidowych. Dotyczy to wyroków sądów administracyjnych i sądów powszechnych dotyczących legalności środków wprowadzanych przez rządzących. Bilans w tym zakresie jest zdecydowanie na niekorzyść rządzących. Poniżej przedstawiamy wybrane wyroki sądów w sprawach covidowych.
Ograniczenia, nakazy i zakazy związane ze zwalczaniem epidemii – wyroki sądów w sprawach covidowych
Niewprowadzenie jednego z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych (np. stanu klęski żywiołowej) stawia pod znakiem zapytania legalność przyjmowanych przepisów. Przepisów ingerujących w istotę praw i wolności obywateli. Od chwili ogłoszenia na terenie RP stanu epidemii, większość z ograniczeń ingerujących w konstytucyjne prawa i wolności jest wprowadzana w formie rozporządzeń Rady Ministrów lub Ministra Zdrowia.
Aktualnym rozporządzeniem jest Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. (Dz. U. z 2021 r. poz. 861; dalej: „rozporządzenie z 06.05.2021 r. Rady Ministrów”). Do rzeczonego aktu wykonawczego przez ostatnie pół roku wprowadzono szereg zmian, dlatego nie możemy mówić o stałości regulacji. Każdorazowe omawianie danych przepisów należy uzupełniać o wskazanie okresu, w którym dane nakazy lub zakazy obowiązywały. Na przestrzeni czasu Rada Ministrów modyfikowała, znosiła i na nowo wprowadzała poszczególne obostrzenia.
Od marca 2020 r. nakazy, zakazy lub ograniczenia mające na celu przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2 były regulowane 16 rozporządzeniami. Każde z nich w okresie swego obowiązywania było nowelizowane od kilku do kilkunastu razy.
W praktyce zdarzało się więc, że dane ograniczenie jednego dnia obowiązywało. Innego dnia przewidziane były istotne ograniczenia dotyczące liczby klientów. A kilka tygodni później dane ograniczenie było łagodzone.
Należy zwrócić uwagę, że normy sankcjonujące poszczególne nakazy lub zakazy często okazywały się nieskuteczne z uwagi na wątpliwości sądów dotyczące:
- ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności bez jednoczesnego wprowadzenia jednego z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych,
- przekraczanie w rozporządzeniach Rady Ministrów zakresu delegacji ustawowej;
- zbytniego upraszczania przez organy państwowe postępowań dowodowych.
Choć liczba wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, którymi uchylano lub stwierdzano nieważność decyzji ws. dotyczących nakładania administracyjnych kar pieniężnych za naruszanie określonych nakazów i zakazów jest już liczbą trzycyfrową, to nadal należy pamiętać że są to rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach. Oznacza to, że nawet miażdżącej przewagi wyroków sądów administracyjnych nie należy traktować jako świadczącej o uchyleniu kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów. Organem kompetentnym do generalnego „wykluczenia” określonych przepisów z polskiego systemu źródeł prawa jest Trybunał Konstytucyjny. Dotychczas Organ ten nie oceniał dotychczas zgodności aktów wykonawczych Rady Ministrów z Konstytucją RP lub ustawami.
Postępowania administracyjne, postępowania w sprawach o wykroczenia
Naruszanie określonych nakazów, zakazów lub ograniczeń określonych w kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów implikowało potencjalne reakcje „sanepidów” (państwowy powiatowy inspektor sanitarny) lub policji. Przykładowo – praktyczną konsekwencją naruszenia nakazu zakrywania w miejscu publicznym ust i nosa maseczką mogą być:
odpowiedzialność za wykroczenie stypizowane w art. 116 § 1a kodeksu wykroczeń, który stanowi:
„Kto nie przestrzega zakazów, nakazów, ograniczeń lub obowiązków określonych w przepisach o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, podlega karze grzywny albo karze nagany”
jak również:
odpowiedzialność administracyjno-prawna sankcjonowana tzw. administracyjną karą pieniężną
W zależności od określonego nakazu, zakazu lub ograniczenia podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej może wynikać z odpowiedniego ustępu art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi lub z art. 15zzzn tzw. specustawy covidowej.
Ten swoisty dualizm powoduje, że np. w przypadku naruszenia większości nakazów, zakazów lub ograniczeń możliwa jest sytuacja, w której miejscowy „sanepid” nałoży na naruszającego administracyjną karę pieniężną, a policja ukarze go jeszcze mandatem albo – w przypadku nieprzyjęcia mandatu – skieruje do sądu wniosek o ukaranie.
W praktyce, aktualny dorobek orzeczniczy nie wystarczy żeby osoba naruszająca określone obowiązki wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. uniknęła konsekwencji. Droga do uniewinnienia (w sprawie o wykroczenie) lub uchylenia / stwierdzenia nieważności administracyjnej kary pieniężnej jest dłuższa.
W przypadku nieprzyjęcia mandatu policja kieruje do sądu wniosek o ukaranie. Pierwszym rozstrzygnięciem w sprawie jest zazwyczaj wyrok nakazowy właściwego sądu rejonowego, w którym sąd skazuje naruszającego. Aby wyrok ten się nie uprawomocnił skazany ma 7 dni na złożenie sprzeciwu, który powoduje rozpatrzenie sprawy wg, standardowej procedury. Z systemów informacji prawnej wynika, że około połowy spraw kończy się uniewinnieniem. Wcześniej – w braku §1a art. 116 kodeksu wykroczeń sądy częściej uniewinniały obwinionych o popełnienie wykroczenia z art. 116 §1 lub z art. 54 k.w. Do listopada 2020 r. kodeks wykroczeń nie zawierał regulacji wprost odpowiadających realiom epidemii. Wyrokisądów w sprawach covidowych
Procedura związana z administracyjną karą pieniężną nakładaną przez państwowego powiatowego inspektora nadzoru sanitarnego jest jeszcze dłuższa. Należy jednak pamiętać, że stawka jest tu zazwyczaj dużo wyższa bo administracyjne kary pieniężne mogą sięgać nawet 30 000 złotych. Choć droga odwoławcza jest w postępowaniu administracyjnym bardziej kręta to należy podkreślić, że wojewódzkie sądy administracyjne w zdecydowanej większości spraw uchylają lub stwierdzają nieważność decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji nakładającej karę pieniężną. Pierwszym etapem po doręczeniu decyzji administracyjnej jest skierowanie w terminie odwołania do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. W przypadku utrzymania decyzji w mocy strona decyzji administracyjnej jest uprawniona do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Od wyroków WSA również przysługuje skarga – tym razem „skarga kasacyjna” do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokisądów w sprawach covidowych
Wyrokisądów w sprawach covidowych – Orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych na przykładzie wyroku WSA w Warszawie w „sprawie maseczkowej”
Na przykładzie „obowiązku zakrywania ust i nosa”, który był wprowadzany w kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów warto zaprezentować wywody wojewódzkich sądów administracyjnych, które z podobnych przyczyn uchylały lub stwierdzały nieważność decyzji o nakładaniu kar pieniężnych w „sprawach maseczkowych”.
Przykładem takiego orzeczenia jest Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2021 r. VII SA/Wa 1801/20. Przyczyną uchylenia decyzji organów obu instancji oprócz licznych błędów proceduralnych i błędów z zakresu gromadzenia materiału dowodowego było naruszenie przepisów prawa materialnego.
Sąd zbadał, czy odpowiednią podstawę prawną znajdował obowiązek określonego zachowania się, a mianowicie obowiązek zakrywania nosa i ust w sytuacji, gdy określona osoba znajduje się w miejscu publicznym wskazanym przez przepisy prawa, tj. § 18 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r.
Do ważniejszych tez orzeczenia należą:
-
„W rozpatrywanej sprawie analiza przepisów składających się na system prawa Rzeczypospolitej Polskiej, prowadzi do wniosku, że obowiązek zakrywania nosa i ust, gdy określona osoba znajduje się w przestrzeni publicznej, należy traktować jako szczególny sposób przemieszczania się w miejscu publicznym.”
-
„Przede wszystkim należy podkreślić, że zachowanie określone jako przemieszczanie się na terytorium RP jest objęte konstytucyjnymi gwarancjami jako prawnie chroniona wolność człowieka. W art. 52 ust. 1 Konstytucji przewiduje się, że «każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu». Dodatkowo, art. 52 ust. 3 Ustawy Zasadniczej stanowi, że wolności, o których mowa w ust. 1 i 2 (w tym wolność poruszania się) mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.”
-
„Ze wskazanych przepisów wynika w szczególności, że poruszanie się, czyli zmienianie miejsca przebywania stanowi wolność prawnie chronioną o charakterze konstytucyjnym, czyli takie zachowanie, które zależy wyłącznie od osoby podejmującej takie zachowanie, o ile jednak przepisy szczegółowe rangi ustawy nie przewidują ograniczeń bądź określonych zakazów.”
-
„Należy nadto dodać, że art. 52 ust. 3 Konstytucji przewidujący formę ustawy jako właściwą dla określenia ograniczeń wolności poruszania się po terytorium RP należy rozumieć jako nakaz wprowadzania takich ograniczeń wyłącznie w formie ustawy, a nie w formie aktów wykonawczych, np. rozporządzeń (patrz: M. Balcerzak, Komentarz do art. 52 Konstytucji, w: M. Safjan, L. Bosek (redaktorzy), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1-86, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 1242).”
-
„Konsekwencją wskazanego art. 52 ust. 3 Konstytucji jest zatem zasada, że nałożenie na obywateli ograniczenia, tj. nakazu lub zakazu konstytucyjnej wolności poruszania się w drodze aktu podustawowego, stanowi naruszenie Konstytucji RP. Prawo administracyjne zna różne ograniczenia wolności przemieszczania się, jednak za skutecznie wprowadzone uznaje się tylko te, które zostały wprowadzone w przepisach ustaw zwykłych.”
-
„W szczególności nie może być uznane za wystarczające powołanie się przez organy na art. 46b pkt 4 w zw. z art. 46a pkt 2 i art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy z 2008 r. o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Wszystkie te przepisy mają bowiem charakter przepisów nazywanych zwykle kompetencyjnymi, to znaczy skierowane są one do organów władzy publicznej właściwych w sprawie przeciwdziałania stanowi epidemii lub stanowi zagrożenia epidemicznego. Z przepisów tych wynika zatem wyłącznie upoważnienie dla takich organów do wydawania przepisów o określonej treści, w szczególności regulujących nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Z upoważnienia dla organu, w tym z kompetencji prawotwórczej nie wynika natomiast obowiązek obywatela określonego zachowania się. W świetle przedstawionych wyżej przepisów kompetencyjnych wolność poruszania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter wolności konstytucyjnej, a zatem dla jej ograniczenia wymagane jest wydanie przepisu ustawowego, a nie przepisu aktu wykonawczego, np. rozporządzenia Rady Ministrów.”
-
„Drugą przyczyną, dla której § 18 ust. 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. nie może być uznany za podstawę prawną stwierdzenia obowiązku zakrywania ust. i nosa jest fakt ustanowienia tego rozporządzenia na podstawie wadliwego przepisu blankietowego. Wcześniejsze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznają ten argument za kluczowy w sprawach o ukaranie administracyjną karą pieniężną za naruszenie obowiązku zakrywania ust i nosa (patrz np. wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1671/20).”
-
„Wskazane wady § 18 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. prowadzą do wniosku, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (…) została wydana bez materialnoprawnej podstawy prawnej. Taki stan rzeczy prowadził do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 KPA.”
-
„…mimo stanu zagrożenia epidemicznego władze Rzeczypospolitej Polskiej nie wprowadziły żadnego ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w art. 228-234 Konstytucji, zwłaszcza stanu klęski żywiołowej (art. 232). Gdyby do tego doszło dopuszczalne byłoby ograniczenie wolności przemieszczania się gwarantowanej przez art. 52 ust. 1 Konstytucji, chociaż nadal ograniczenie takiej konstytucyjnej wolności wymagałoby regulacji ustawowej (patrz: art. 233 ust. 1 oraz art. 233 ust. 3 Konstytucji). Zdaniem części doktryny wybranie przez władze Rzeczypospolitej innej drogi regulowania zachowań obywatelskich w stanie epidemii powoduje, że istotnie poszerza się praktyka bezprawnego ograniczania lub naruszania praw człowieka i obywatela (patrz: M. Florczak-Wątor, Niekonstytucyjność ograniczeń praw i wolności jednostki wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19 jako przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej państwa; «Państwo i Prawo» z 12/2020, s. 5-22).”
Wyroki sądów w sprawach covidowych – Przykładowe sygnatury innych spraw przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi
Do przykładowych orzeczeń, w których wojewódzkie sądy administracyjne uchylały lub stwierdzały nieważność decyzji nakładających kary pieniężne za naruszenia obowiązków wynikających z rozporządzeń Rady Ministrów należą::
- Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 września 2021 r. II SA/Go 564/21 (działalność dyskotek pomimo zakazu);
- Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 sierpnia 2021 r. II SA/Sz 368/21 (prowadzenie lodowiska pomimo zakazu)
- Wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20 (prowadzenie działalności w zakładzie fryzjerskim)
- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 września 2021 r. III SA/Gd 690/21 (działalność gastronomiczna);
- wyrok WSA w Gdańsku w wyroku z 25 sierpnia 2021 r., sygn. III SA/Gd 86/21 (uchylenie decyzji ws. kwarantanny nakładanej w związku z powrotem z zagranicy);
- wyrok WSA w Szczecinie 11 lutego 2021 r. (uchylenie decyzji ws. kwarantanny nałożonej na osobę zamieszkującą z osobą zakażoną);
- wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1893/20 (ocena legalności decyzji ws. odnoszącej się do zachowania minimalnej odległości między osobami).
Pomimo, że przytłaczająca większość z wyroków wydawanych przez sądy administracyjne uwzględniała skargi przedsiębiorców warto zwrócić uwagę na orzeczenia, w których uznano legalność zakazów prowadzenia działalności. Do najbardziej znanych należą:
- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 24 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Bk 393/21;
- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 17 listopada 2020 r. sygn. II SA/Bd 834/20.
Wyroki sądów w sprawach covidowych – Sądy powszechne – bardziej podzielone.
Warto odnotować, że w kontekście legalności niektórych ograniczeń, zakazów lub nakazów wypowiadał się Sąd Najwyższy. Przykładowo – w wyroku z 29 czerwca 2021 r. Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i uniewinnił obwinionego od zarzucanego mu czynu. Czyn miał polegać na nieprzestrzeganiu nakazów lub zakazów o zapobieganiu chorobom (art. 116 k.w.). Również w tym orzeczeniu rozstrzygnięcie oparto na wadliwości rozporządzenia Rady Ministrów, a w konsekwencji – niezastosowaniu przepisów wprowadzających obowiązek poddania się kwarantannie po przekroczeniu granicy RP.
Reakcją ustawodawcy na ww. orzeczenie była nowelizacja kodeksu wykroczeń, która weszła w życie z dniem 29 listopada 2020 r. W tym dniu do art. 116 kodeksu wykroczeń dodany został § 1a, zgodnie z którym:
„Kto nie przestrzega zakazów, nakazów, ograniczeń lub obowiązków określonych w przepisach o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, podlega karze grzywny albo karze nagany”.
Pomimo wprowadzenia ww. przepisu zdarza się, że sądy powszechne uniewinniają również obwinionych o popełnienie czynu z art. 116 § 1a k.w. , choć z systemów informacji prawnej wynika, że częściej (poza Sądem Rejonowym w Olsztynie) wydawane są wyroki skazujące. Większość z wyroków skazujących była wydawana przez Sąd Rejonowy Gdańsk Północ w Gdańsku. Innym wytłumaczeniem jest to że sąd, w odróżnieniu od innych, rzetelnie przekazuje orzecznictwo do dostawców systemów informacji prawnej.
Wyroki sądów w sprawach covidowych – Podsumowanie
W związku ze zwalczaniem epidemii SARS-CoV-2 od marca 2020 r. zagadnienia dotyczące ograniczeń, nakazów i zakazów były regulowane 16 rozporządzeniami Rady Ministrów. Każdy z tych aktów wykonawczych był zmieniany od kilku do kilkunastu razy. Do podstawowych ograniczeń lub zakazów należy zaliczyć m.in. te ograniczenia lub zakazy prowadzenia danego rodzaju działalności, ograniczenia zgromadzeń publicznych, ograniczenia z zakresu swobodnego przemieszczania się, nakaz poddawania się obowiązkowej kwarantannie etc.
W ramach egzekwowania przedmiotowych obowiązków organy państwowe wyposażone są w narzędzia o charakterze administracyjnym oraz wykroczeniowym/karnym. W ramach pierwszego z nich właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do nakładania kar pieniężnych. Kary te są nakładane w związku z naruszeniem określonych nakazów, zakazów i ograniczeń mających na celu zwalczanie epidemii. Takie kary pieniężne oscylują w granicach od pięciu do trzydziestu tysięcy złotych, w zależności od kategorii naruszenia. Za naruszenie obowiązków wynikających z kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów polscy obywatele byli karani przez policję mandatami. W sprawach tych którzy odmawiają przyjmowania mandatów kierowane są do sądów wnioski o ukaranie.
W sprawach administracyjnych kar pieniężnych nakładanych za szereg naruszeń:
od zakazu prowadzenia działalności salonu fryzjerskiego, przez organizację zgromadzenia publicznego przez gminę, szereg orzeczeń odnoszących się do kar za naruszenie warunków kwarantanny, kar pieniężnych za naruszenie zakazu zakrywania ust i nosa etc. – wypowiadały się sądy administracyjne. W zdecydowanej większości spraw uchylały decyzje „Sanepidu” albo stwierdzały ich nieważność. Najczęściej decyzjom tym zarzucano to, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów powinny być określone w ustawie i to tylko w przypadku gdyby na terenie RP obowiązywał jeden z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych. Z wiodącej linii orzeczniczej wyłamały się wojewódzkie sądy administracyjne w Bydgoszczy i w Białymstoku. Z kolei NSA w jednym z orzeczeń wskazał, że rozporządzenia Rady Ministrów są dopuszczalne jako akty stosowania prawa. Przy takim założeniu – jako takie są dopuszczalne do generalnego określania sytuacji prawnej polskich obywateli.
Drugą kategorią narzędzi są te znajdujące oparcie w przepisach kodeksu wykroczeń lub kodeksu karnego.
W niniejszej części przywołano orzecznictwo sądów powszechnych i Sądu Najwyższego dotyczące odpowiedzialności obwinionych o popełnienie czynów stypizowanych w art. 54 k.w. oraz 116 k.w. Orzecznictwo sądów powszechnych nie jest tak jednolite jak to sądów administracyjnych. Zdarza się, że niektóre sądy rejonowe np. Sąd Rejonowy w Olsztynie, uniewinniają większość obwinionych, zaś inne np. Sąd Rejonowy Gdańsk Północ – skazują większość obwinionych o popełnienie czynu stypizowanego w art. 116 §1a k.w.
Odwołanie się w większości do orzeczeń uchylających albo stwierdzających nieważność decyzji państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych albo do wyroków sądów powszechnych uniewinniających podsądnych nie wynika z obrania przez autora „antyszczepionkowej” retoryki, lecz z czystej statystyki orzeczeń sądowych.
Jeśli chcesz nam zlecić prowadzenie sprawy lub zależy Ci na poradzie prawnej – wypełnij formularz kontaktowy. Informujemy, że nie prowadzimy działalności pro-bono, a nasze usługi są płatne.
Patrz również: