W typowej sprawie o prawo wykonywania zawodu lekarz nie składa dwóch skarg do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Najpierw odwołuje się od uchwały okręgowej rady lekarskiej do Naczelnej Rady Lekarskiej, a następnie zaskarża końcową uchwałę NRL. Dwie skargi mogą być jednak potrzebne w sytuacji nietypowej: NRL stwierdza, że odwołanie od aktu ORL było niedopuszczalne, a sam akt ORL bezpośrednio ingeruje w PWZ lekarza i może wymagać odrębnej kontroli sądowej.
Wtedy powstają dwa różne spory. Pierwszy dotyczy tego, czy NRL miała prawo odmówić rozpoznania odwołania. Drugi – czy ORL zgodnie z prawem stwierdziła utratę, cofnięcie albo inny skutek dotyczący PWZ. Jedna skarga nie zawsze obejmie oba problemy.
Jedna sprawa życiowa, ale dwa przedmioty kontroli sądu
Dla lekarza sytuacja jest jedna: nie może wykonywać zawodu albo jego status stał się niepewny. Z perspektywy procesowej na biurku leżą jednak dwa dokumenty:
- uchwała albo inny akt ORL, który bezpośrednio odnosi się do PWZ;
- postanowienie NRL wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzające niedopuszczalność odwołania.
Każdy z tych aktów wywołuje inny skutek. Akt ORL wpływa na uprawnienie do wykonywania zawodu. Postanowienie NRL zamyka natomiast administracyjną drogę odwoławczą, nie badając merytorycznie stanowiska ORL.
To dlatego w jednej sprawie życiowej mogą powstać dwa niezależne postępowania sądowoadministracyjne. Nie chodzi o dwukrotne zaskarżenie tego samego aktu. Każda skarga ma innego adresata, przedmiot, podstawę prawną i żądanie.
Kiedy jedna skarga do WSA zasadniczo wystarcza?
NRL rozpoznała odwołanie merytorycznie
Jeżeli przepisy przewidują odwołanie od uchwały ORL, lekarz powinien najpierw skorzystać z tej drogi. Art. 57 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty wymienia uchwały okręgowych rad lekarskich, od których przysługuje odwołanie do NRL. Do tych uchwał stosuje się przepisy KPA odnoszące się do decyzji administracyjnych.
Gdy NRL rozpozna odwołanie i wyda merytoryczną uchwałę, skargę kieruje się co do zasady na rozstrzygnięcie NRL. Sąd kontroluje wówczas legalność zakończonego postępowania administracyjnego, w tym istotne uchybienia popełnione na etapie ORL. Odrębna skarga na nieostateczną uchwałę ORL mogłaby zostać odrzucona z powodu niewyczerpania przysługującego środka zaskarżenia.
Od aktu ORL nie przysługuje żaden środek do NRL
Drugi prostszy wariant występuje wtedy, gdy przepis jednoznacznie nie przewiduje odwołania, a akt lub czynność ORL podlega bezpośredniej kontroli WSA. W takim przypadku lekarz zaskarża akt ORL. Nie tworzy sztucznie dodatkowego etapu przed NRL.
Trudność zaczyna się wtedy, gdy ocena dopuszczalności odwołania nie jest oczywista. Lekarz może uważać, że art. 57 ustawy lekarskiej daje mu prawo odwołania, podczas gdy NRL twierdzi, że dany rodzaj uchwały nie mieści się w ustawowym katalogu.
Kiedy trzeba rozważyć dwie skargi?
Dwie skargi mogą być zasadne, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki:
- ORL wydała akt wywołujący bezpośredni skutek dla PWZ;
- lekarz wniósł odwołanie, ale NRL stwierdziła jego niedopuszczalność;
- istnieją argumenty, że NRL błędnie zamknęła drogę odwoławczą;
- jednocześnie istnieje ryzyko, że sąd uzna stanowisko NRL za prawidłowe, a akt ORL za podlegający bezpośredniej skardze;
- brak odrębnego zaskarżenia aktu ORL mógłby pozostawić poza kontrolą sądu samo rozstrzygnięcie ingerujące w PWZ.
Taki układ może pojawić się między innymi w nowych sprawach związanych z art. 30 ust. 4 ustawy nowelizującej z 15 maja 2024 r. Przepis nakazał określonej grupie lekarzy przedłożenie do 1 maja 2026 r. dokumentu potwierdzającego znajomość języka polskiego co najmniej na poziomie B1, pod rygorem utraty PWZ. W kwietniu 2026 r. NRL zmieniła procedury prowadzenia rejestru, wskazując tę okoliczność jako podstawę skreślenia lekarza z listy członków izby oraz unieważnienia dokumentu PWZ.
Jednocześnie art. 57 ust. 1 ustawy lekarskiej szczegółowo wymienia sprawy, w których od uchwały ORL przysługuje odwołanie do NRL. Nie odsyła wprost do art. 30 ust. 4 ustawy nowelizującej. Na tym tle może powstać rzeczywisty spór, czy lekarz powinien przejść drogę odwoławczą przed NRL, czy zaskarżyć akt ORL bezpośrednio do WSA.
Na dzień 11 września 2026 r. nie można mówić o utrwalonej, publicznie dostępnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych dotyczącej dokładnie tego nowego mechanizmu utraty PWZ. Tym bardziej strategia nie powinna opierać się na założeniu, że tylko jedna z konkurencyjnych kwalifikacji na pewno okaże się prawidłowa.
Skarga nr 1: na postanowienie NRL o niedopuszczalności odwołania
Art. 134 KPA stanowi, że organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania w drodze postanowienia. Postanowienie to jest ostateczne. Ponieważ kończy postępowanie odwoławcze, co do zasady podlega skardze do WSA na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przedmiotem tej skargi nie jest jeszcze pytanie, czy lekarz spełnił wymóg B1 albo czy ORL prawidłowo stwierdziła utratę PWZ. Sąd ma przede wszystkim zbadać, czy NRL właściwie uznała odwołanie za niedopuszczalne.
W skardze można podnosić między innymi:
- błędną wykładnię przepisów określających zakres odwołania do NRL;
- wadliwą kwalifikację prawną uchwały ORL;
- pominięcie rzeczywistej treści i skutków aktu ORL;
- naruszenie art. 134 KPA przez zastosowanie go mimo istnienia podstawy do merytorycznego rozpoznania odwołania;
- braki uzasadnienia uniemożliwiające kontrolę rozumowania NRL.
Jeżeli sąd uwzględni skargę, może uchylić postanowienie NRL. Zwykle nie oznacza to automatycznego odzyskania PWZ. NRL będzie musiała ponownie ocenić dopuszczalność odwołania, z uwzględnieniem oceny prawnej sądu, a następnie – jeżeli odwołanie okaże się dopuszczalne – rozpoznać je merytorycznie.
Gdzie i w jakim terminie złożyć pierwszą skargę?
Skargę składa się w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia NRL. Wnosi się ją za pośrednictwem NRL. Właściwość miejscową sądu ustala się zasadniczo według siedziby organu, którego działalność zaskarżono. Dla rozstrzygnięcia NRL będzie to co do zasady Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Skarga nr 2: bezpośrednio na uchwałę, akt albo czynność ORL
Druga skarga służy innemu celowi. Ma doprowadzić do kontroli aktu ORL, który wywołuje skutek dotyczący PWZ. Jej dopuszczalność zależy od tego, czym w sensie prawnym jest dokument wydany przez ORL.
Jeżeli nie jest to decyzja podlegająca odwołaniu, sąd może kwalifikować go jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Podstawą kontroli może być wtedy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie wystarczy jednak nazwa „uchwała”. Trzeba zbadać sentencję, podstawę prawną, sposób procedowania, wpis w rejestrze oraz rzeczywisty skutek dla lekarza.
W tej skardze zarzuty dotyczą bezpośrednio legalności działania ORL. Mogą obejmować między innymi:
- błędne ustalenie, że przesłanka utraty PWZ rzeczywiście wystąpiła;
- pominięcie dokumentu B1 lub dowodu jego terminowego złożenia;
- nieprawidłowe ustalenie kręgu lekarzy objętych przepisem przejściowym;
- zastosowanie skutku prawnego bez zapewnienia lekarzowi odpowiednich gwarancji proceduralnych;
- wadliwe dokonanie wpisu lub skreślenia w rejestrze;
- brak dostatecznej podstawy ustawowej dla treści podjętego aktu.
Termin drugiej skargi może rozpocząć bieg wcześniej
To najważniejsza pułapka. Jeżeli akt ORL zostanie zakwalifikowany jako akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., od których ustawa nie przewiduje środka zaskarżenia, termin 30 dni liczy się od dnia, w którym lekarz dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Nie musi więc rozpocząć się dopiero po doręczeniu postanowienia NRL.
Innymi słowy: wniesienie odwołania do NRL nie musi zatrzymywać terminu do bezpośredniego zaskarżenia ORL, jeżeli sąd ostatecznie uzna, że odwołanie w ogóle nie przysługiwało. Oczekiwanie na postanowienie NRL może zatem spowodować, że termin dotyczący ORL upłynie.
Art. 53 § 2 p.p.s.a. pozwala sądowi rozpoznać skargę mimo przekroczenia tego terminu, jeżeli uzna, że uchybienie nastąpiło bez winy skarżącego. Nie jest to jednak ochrona automatyczna. Trzeba wykazać, dlaczego lekarz pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, że najpierw powinien wykorzystać odwołanie do NRL. Znaczenie może mieć także treść pouczenia zawartego w akcie ORL.
Do którego sądu kieruje się drugą skargę?
Skargę wnosi się za pośrednictwem właściwej ORL. WSA ustala się zasadniczo według siedziby tej rady. Jeżeli akt wydała ORL w Poznaniu, właściwy może być WSA w Poznaniu. Jeżeli wydała go ORL w innym mieście, właściwość należy ustalić odpowiednio do siedziby organu.
To oznacza, że dwie skargi w jednej sprawie o PWZ mogą trafić do dwóch różnych sądów: skarga na NRL do WSA w Warszawie, a skarga na ORL do sądu właściwego miejscowo dla danej izby.
Dlaczego nie należy obejmować obu aktów jednym pismem?
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga wskazania konkretnego zaskarżonego aktu i organu. Jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność, przewodniczący zarządza rozdzielenie skarg. W przypadku ORL i NRL problem jest jeszcze wyraźniejszy, ponieważ pisma wnosi się za pośrednictwem różnych organów i mogą je rozpoznawać różne sądy.
Bezpieczniejsza konstrukcja to dwa osobne pisma:
- skarga na postanowienie NRL – za pośrednictwem NRL, do WSA właściwego dla NRL;
- skarga na akt ORL – za pośrednictwem ORL, do WSA właściwego dla tej rady.
W obu skargach warto ujawnić istnienie równoległego postępowania i załączyć kopię drugiego rozstrzygnięcia. Sąd powinien znać pełny kontekst procesowy. W zależności od rozwoju spraw możliwe będzie również rozważenie wniosku o zawieszenie jednego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia istotnego dla drugiego.
Dwie skargi jako odpowiedź na dwie konkurencyjne kwalifikacje prawne
Strategię można porównać do dwóch drzwi prowadzących do kontroli sądu. NRL twierdzi, że pierwsze drzwi – odwołanie – były zamknięte. Lekarz nie powinien ograniczać się do sporu o klucz do tych drzwi, jeżeli w tym samym czasie może upłynąć termin do wejścia drugą drogą: bezpośredniej skargi na ORL.
Skarga na NRL zabezpiecza stanowisko: „odwołanie było dopuszczalne i powinno zostać rozpoznane”. Skarga na ORL zabezpiecza stanowisko alternatywne: „jeżeli odwołanie nie przysługiwało, akt ORL powinien od razu podlegać kontroli WSA”.
Takie działania nie są wewnętrznie sprzeczne. Odpowiadają na niepewność co do właściwej drogi prawnej. Zadaniem pełnomocnika jest jasno wyjaśnić obu sądom, dlaczego wniesiono odrębne skargi i jaki akt jest przedmiotem każdej z nich.
Przykład praktyczny
Lekarz otrzymuje uchwałę ORL stwierdzającą utratę PWZ z powodu nieprzedłożenia dokumentu B1 do 1 maja 2026 r. Pouczenie wskazuje odwołanie do NRL, dlatego lekarz składa je w terminie. NRL po kilku tygodniach wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Uznaje, że art. 57 ustawy lekarskiej nie obejmuje aktu wydanego na podstawie przepisu przejściowego.
Jeżeli lekarz zaskarży tylko postanowienie NRL, WSA zbada przede wszystkim dopuszczalność odwołania. Gdy podzieli stanowisko NRL, sama legalność działania ORL może pozostać poza zakresem tej sprawy. Jeżeli lekarz zaskarży wyłącznie ORL, drugi sąd może natomiast uznać, że należało najpierw wyczerpać odwołanie do NRL.
Dlatego – po analizie dokumentów i terminów – uzasadnione może być wniesienie dwóch skarg. Pierwsza kwestionuje zamknięcie drogi odwoławczej. Druga kwestionuje akt bezpośrednio pozbawiający lekarza możliwości pracy.
Przykład ma charakter modelowy i nie opisuje konkretnej sprawy Kancelarii.
Czy któraś ze skarg wstrzymuje skutki uchwały ORL?
Samo wniesienie skargi do WSA nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Tak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. Lekarz nie może więc zakładać, że po nadaniu dwóch przesyłek odzyskuje możliwość wykonywania zawodu.
Ochrona tymczasowa powinna być skierowana przede wszystkim do aktu wywołującego praktyczny skutek dla PWZ. Postanowienie NRL o niedopuszczalności odwołania ma charakter procesowy i odmowny. Jego wstrzymanie może nie wystarczyć do przywrócenia statusu lekarza. Z tego względu wniosek o wstrzymanie trzeba zwykle powiązać ze skargą na akt ORL oraz wykazać niebezpieczeństwo znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Znaczenie mogą mieć utrata zatrudnienia, przerwanie szkolenia specjalizacyjnego, rozwiązanie kontraktów, brak ciągłości leczenia pacjentów i ryzyko niemożności powrotu na dotychczasowe stanowisko po zakończeniu procesu. Każdy z tych skutków wymaga udokumentowania.
Najczęstsze błędy w strategii dwóch skarg
1. Założenie, że termin wobec ORL zacznie biec dopiero po decyzji NRL
Jeżeli odwołanie okaże się niedopuszczalne, termin bezpośredniej skargi może być liczony już od chwili uzyskania wiedzy o akcie ORL.
2. Powielenie tych samych zarzutów w obu pismach
Skarga na NRL dotyczy dopuszczalności odwołania. Skarga na ORL dotyczy legalności ingerencji w PWZ. Część argumentów może się łączyć, ale przedmiot kontroli pozostaje inny.
3. Wysłanie obu skarg do jednego organu
Każdą skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie zaskarżono. NRL i ORL nie mogą być traktowane jak jeden adresat.
4. Skierowanie obu spraw automatycznie do WSA w Warszawie
Skarga na NRL co do zasady trafia do Warszawy. Skarga na ORL może należeć do innego WSA, ustalonego według siedziby rady.
5. Brak wniosku o realną ochronę tymczasową
Nawet poprawne skargi nie wstrzymują aktu automatycznie. Trzeba określić, który akt nadaje się do wstrzymania i przedstawić dokumenty potwierdzające ryzyko szkody.
6. Kontynuowanie pracy wyłącznie dlatego, że skargi zostały wniesione
Możliwość pracy zależy od aktualnego statusu PWZ, skutku uchwały ORL, wpisu w rejestrze, przepisów szczególnych i ewentualnego postanowienia o wstrzymaniu. Sam dowód nadania skargi nie zastępuje podstawy do wykonywania zawodu.
Jakie dokumenty są potrzebne do oceny, czy złożyć dwie skargi?
Do analizy należy zebrać przede wszystkim:
- pełną uchwałę lub inny akt ORL wraz z uzasadnieniem i pouczeniem;
- dowód doręczenia aktu ORL;
- odwołanie do NRL wraz z dowodem jego wniesienia;
- postanowienie NRL o niedopuszczalności odwołania i dowód doręczenia;
- decyzję Ministra Zdrowia oraz dokument PWZ;
- dokument B1 i dowody jego złożenia, jeżeli sprawa dotyczy wymogu językowego;
- aktualny wydruk lub informację z rejestru lekarzy;
- umowę o pracę, kontrakt, harmonogram dyżurów i dokumenty dotyczące ryzyka szkody;
- chronologię wszystkich zdarzeń i korespondencji.
Warto także sprawdzić, kto faktycznie podjął uchwałę, kto ją podpisał, kiedy dokonano zmiany w rejestrze i czy treść wpisu odpowiada sentencji. Czasem dokument nazywany uchwałą i czynność rejestrowa wymagają odrębnej kwalifikacji.
Ile postępowań i kosztów powstaje?
Dwie skargi oznaczają dwa odrębne postępowania sądowoadministracyjne. Zasadniczo wiążą się z osobnymi wpisami sądowymi, aktami, sygnaturami i czynnościami pełnomocnika. Wysokość kosztów zależy od kwalifikacji każdego zaskarżonego aktu, zakresu reprezentacji oraz tego, czy potrzebny jest wniosek o wstrzymanie wykonania.
Nie warto jednak oceniać strategii wyłącznie przez pryzmat liczby pism. Pominięcie właściwego aktu może spowodować utratę możliwości jego sądowej kontroli, a w konsekwencji znacznie większą szkodę zawodową i finansową.
Podsumowanie
Dwie skargi do WSA w sprawie PWZ są rozwiązaniem wyjątkowym, ale w określonym układzie procesowym mogą być konieczne. Chodzi przede wszystkim o sytuację, w której:
- ORL wydaje akt bezpośrednio ingerujący w PWZ;
- NRL stwierdza niedopuszczalność odwołania;
- nie ma pewności, czy prawidłową drogą jest odwołanie do NRL, czy bezpośrednia skarga na ORL;
- terminy dotyczące obu aktów mogą biec niezależnie.
Skarga na NRL służy zakwestionowaniu odmowy rozpoznania odwołania. Skarga na ORL służy kontroli aktu wywołującego skutek dla prawa wykonywania zawodu. Pisma należy skierować za pośrednictwem różnych organów, często do dwóch różnych wojewódzkich sądów administracyjnych.
Najważniejsza jest szybka analiza obu dokumentów. W sprawie PWZ nie można czekać z wyborem strategii do chwili, gdy jeden z sądów wskaże, że właściwa była druga droga.
Otrzymałeś uchwałę ORL i postanowienie NRL?
Kancelaria oferuje odpłatne porady prawne oraz analizę uchwał ORL, postanowień NRL, dokumentów PWZ i dowodów doręczenia. Możemy ocenić, czy w konkretnej sprawie potrzebna jest jedna skarga, czy dwa odrębne postępowania, a następnie przygotować i złożyć skargę do WSA na akt ORL, skargę na postanowienie NRL oraz wniosek o wstrzymanie wykonania.
Reprezentujemy lekarzy przed właściwymi wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Podmiotom leczniczym oferujemy również analizę ryzyka zatrudnienia lekarza w okresie sporu o PWZ oraz możliwość stałej obsługi prawnej.
